中华人民共和国驻瑞士联邦大使馆经济商务处

Economic and Commercial Office of the Embassy of the People’ s Republic of China in the Swiss Confederation

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瑞士“能源战略2050”

    一、瑞士能源概况:

    (一)能源使用现状:瑞士目前使用的能源最重要的是石油(占使用能源的42%)、另外核电、水电和天然气也是主要能源。在能源总耗中,不可再生的化石能源(包括石油、天然气)占比最大(77%),且大部分依靠进口。

    (二)本国能源资源:

    瑞士的化石能源缺乏,但由于地理优势,水力资源非常丰富,共有大约638座水电站,它们的发电量占全国发电总量的59.9%;瑞士最大的水坝是瓦莱州的大迪克桑斯(Grande-Dixence)坝,高达285米。它是全世界第三高的重力坝。而其他一些可再生能源如太阳能、垃圾焚烧、环境热能、风能、生物质能等近年来也发展迅速,占总能耗的比重一路飙升。

    (三)核电发展情况:瑞士是最早使用核电的国家之一,目前拥有5座核反应堆:位于阿尔高州的贝茨瑙核电站一号机组(Beznau I)、贝茨瑙二号机组(Beznau II)、伯尔尼州米勒贝格(Mühleberg)核电站、索洛图恩州戈斯根(Gösgen)核电站和阿尔高州莱布施塔特(Leibstadt)核电站。其中位于阿尔高州(Canton Argovie)的贝兹瑙1号核电站(Beznau I)1969开始投入使用,是世界上迄今服役时间最长的核电站。

    二、“能源战略2050”政策出台背景:

    (一)出台过程:2011年3月11日日本福岛核电站泄露事故发生后,瑞士联邦委员会于12天后旋即做出反应,考虑对瑞士现行的能源战略进行重新的规划。同年5月和11月联邦委员会和议会分别通过瑞士逐步退出核能的决定。该项决定涉及对瑞士当时现行的能源法和能源系统进行重大的修改,就此联邦委员会于2013年9月初向议会提交了名为“能源战略2050”的草案。

    议会国民院和联邦院通过近三年的多轮议会咨询及和解修改,主要分歧在于对建筑和能源设施改造的税制优惠、大水电站的支持政策、对现有核能设施的淘汰制度等几方面。2016年9月30日议会接受了由联邦能源署起草的能源法草案。

    对于是否执行“能源战略2050”,瑞士民众于2017年5月21日举行了全民公投。公投的结果是58.2%的民众赞成能源法改革,41.%反对。“能源战略2050”获得通过,从而为新能源法在立法层面上扫清了障碍。11月1日,联邦委员会通过了关于能源法的重大修改,涉及一系列能源法规的新增或修改,其中绝大部分新法都将于2018年1月1日生效。自此,瑞士能源改革开始进入实施阶段,瑞士进入能源“新时代”。

    (二)反对意见:

    能源法的修改并非一帆风顺,反对的声音也很强烈,主要集中在三方面:一是新能源法将导致家庭财政支出增加巨大。按照政策反对者的算法,一个四口家庭每年将为此多支出3200瑞郎。二是新法导致文书手续增多而使行政成本增加,且禁令增多,不利于瑞士经济的国际竞争力。三是新建的风能和太阳能设备损害自然风光,不利于旅游产业。

    其实日本的核泄漏事件只是能源改革的催化剂,拥有世界上最古老、超龄服役超过47年的核电站-贝兹瑙1号核电站在国内已屡遭诟病,因此循序渐进的放弃核能的能源转型设想由来已久。除去今年5月通过的公投,2000年后瑞士共发起过四次关于能源议题的公投,但均以失败告终。

    三、“能源战略2050”的主要内容:

    新能源战略基于在建筑领域、电器、工业及交通领域对能率进行持续的开发,并加建可再生能源设施,与此同时继续使用化学能源发电作为过渡。旨在通过瑞士现有或可预见的技术充分发挥能源潜能,而不必加大从欧盟或其他第三国进口能源,从而保证能源的安全性。

   (一)新能源战略主要通过三方面实现:

    1、降低能耗并提高能效:具体措施包括对建筑物能源改造提供税制优惠、继续改进电器能效、对交通工具二氧化碳排放征收更高费用、在工业生产领域提供财政优惠政策促使其改进生产过程中的能源使用。

    2、大力发展可再生能源:扩建水能、太阳能、风能和生物能源设施,对现有水电站实施过渡性的补助措施,继续实施并改进可再生能源入网补贴的申请政策。针对不同能源来源和发电功率设置了多种形式的可再生能源补贴措施,以缓解“入网补贴”单一补贴措施的压力。

    3、逐步退出核能:现役的五座核电站在安全期限内还可将继续使用,但不再新建新的核电站,逐步退出核能。

    该战略的实现主要分为2个阶段:2018-2035年,能源法修改并逐步实施;2035-2050,实现既定能源目标。总量上,2050年瑞士总能源消耗量降到70太瓦小时,其中电力消耗降到21太瓦小时。可再生能源的使用较目前增加三分之一,并逐步替代将被淘汰的核能。

    财政来源主要依靠电网附加费。现有的1.5生丁/千瓦时的附加费将在2018年1月1日后调高到2.3生丁/千瓦时。

    根据联邦环境、交通、能源和信息部2012年所做报告显示,联邦财政每年将花费4200-4800万瑞郎用于实施能源战略。

    (二)《能源法》修改:

    通过对《能源法》进行根本修改,并修改联邦《宪法》的相关部分,从立法层面为新能源战略的推行提供保障。修改后的《能源法》主要有几方面内容和特征:

    1、电网附加费改革:

    费用提高:为支持可再生能源的建设和一系列提高能效措施,瑞士将目前实行的电网附加费标准由1.5生丁/千瓦时调高到2.3生丁/千瓦时,以此作为一系列补贴措施的财政来源,包括:入网补贴、一次性补贴、投资费、大水电站市场补助、地热发电项目的信息费和风险保障费、水域整修措施、尚在实行的补贴机制(如成本覆盖入网补贴KEV),以及项目实施的一切行政费用。

    管理方式:由基金会管理转向政府管理。“成本覆盖入网补贴基金会”不再负责管理该费用,转由联邦环境、交通、能源和电信部负责。

    退费规定:用电密集企业(即用电成本与价值产出达一定比例)可继续享受电网附加费退费,但规定了企业所获退款要用于改善能效的措施,并与联邦政府签署关于能效升级目标的合约。这比原先规定改善能效用款至少占退款的20%,更加具体且目标明确。

    2、提高能效措施:

    建筑物能效改造:在瑞士,建筑物的能源消耗以及二氧化碳排放量占瑞士总能耗和二氧化碳总排放量的40%。因此,新能源法大力鼓励对个人住房、企业用房及公共建筑的能效改造,以减少能耗和二氧化碳排放。瑞士自2008年起对化石燃料(石油、天然气和煤炭)征收二氧化碳税(CO2-Ausgabe),新能源战略将提高二氧化碳税,为诸如建筑物的能效改造提供更多资金支持。另外联邦与州也出台各种鼓励措施:一方面向房主提供从改造前的专业咨询服务、便捷的网站申请、到改造完成后的改造费补贴。另一方面,继续实施“用于建筑物改造的费用抵扣个人收入所得税”的措施。且新政策引导更多人对房屋进行整体改造,而非目前较普遍的部分改造,这也将大幅度减少能耗。

    严格车辆排放规定:交通工具的能源消耗及二氧化碳排放量占瑞士能源总耗及总排放量的三分之一以上。新能源法对交通工具的排放标准作出更严格的规定,到2020年底前,私人汽车的二氧化碳排放量平均水平达到每公里95克。法规还扩大到对小型载货车及牵引车的排放标准的规定,2020年底前排放量不得超过每公里147克。这两方面规定将和欧盟的相关排放法规接轨。

    竞争性招标:被称为“Pro Kilowatt”(每千瓦时)的竞争性招标活动支持在工业、服务业和家庭的能耗改造项目。通过竞争性的招标,选出在“投入-效应比”中最具潜力的项目,并提供资金支持。每年该模块的资金投入达5000万瑞郎。

    3、可再生能源补贴措施:

    瑞士传统的电力生产中已有一半以上来自可再生能源。根据瑞士联邦能源署公布的2016年能源使用数据,在电力生产中,水力发电的比例超过一半,占56.9%,此外还有5.39%的其他可再生能源生产,包括太阳能(2.27%)、垃圾燃烧(2.15%)、生物能、风能等。不可再生能源发电的比例达37.7%。

    为了继续提高可再生能源在能源总消费中的比例,并逐步替代核能,新能源法中非常重要的一部分即改革并增加可再生能源的补贴政策。主要包括:针对绝大部分可再生能源的入网补贴、太阳能(光伏)设备投资补贴、水电站补贴政策等。

    入网补贴(Einspeisevergütungssystem)

    :作为目前最主要补贴措施的“成本覆盖入网补贴”(kostendeckende Einspeisevergütung, KEV),即2009年开始实行的由小水电站、太阳能、风能和地热能、生物发电设备生产的电力输入电网后,可获得相应补贴的政策将改为“入网补贴”。由于原来的补贴政策较单一,导致排队等候“入网”的设备过多,等待补贴的时间过长,引起企业和民众不满。而新能源战略一个重要部分即在对KEV改革的基础上增加其他针对不同能源来源或发电规模的设备的补贴手段。但即便如此,“入网”等待名单过长的问题依然不可能完全解决。

    新政策将“成本覆盖”这个条件去除了,新加入设备的补贴额将根据规定的参照设备的成本支出算出,因此不一定能覆盖实际成本。

    新政策还为补贴设定了时限:新的发电设备申请入网补贴的时限为2022年。且接受补贴的时间由原来的20年减少到15年(除生物能发电)。对于风能、水能的补贴额将适当调高以抵消补贴时间的缩短。总体上,改革后的补贴额将是现有的80-90%左右。

    另一方面,为了使能源生产符合市场的实际消纳能力,现存KEV系统中的500千瓦发电量以上的设备以及新入网的100千瓦发电量以上的设备,最迟必须在2020年1月1日前完成市场化。联邦将设定一个电力参考价格,发电企业所获的政府补贴与其市场售价相关,如果售价低于参考价格则获得补贴高,如果售价低则补贴少。通过市场的手段,将淘汰一部分能效不高的产能。

    一次性补贴(Einmalvergütung):目前KEV补贴系统中,光伏发电设备约占5%。新《能源法》将光伏发电设备按照发电功率分类:小于100千瓦的小型设备只能申请“一次性补贴”,100千瓦以上的大型设备可选择申请 “入网补贴”或“一次性补贴”。“一次性补贴”针对功率在2千瓦至50兆瓦的光伏发电设备,补贴时限至2030年止,其补贴上限为参考设备投资成本的30%。

    水电站补贴政策:除1-100兆瓦规模的新建小水电站还可申请入网补贴外,对水电站的其他补贴政策根据发电规模等条件分为“大/小水电站投资费”(Investitionsbeiträge Klein- und Grosswasserkraftanlagen)和“大水电站市场补贴”(Marktprämie für bestehende Grosswasserkraft)。其中“大/小水电站投资费”适用于功率在300千瓦以上的水电站,300千瓦-10兆瓦功率的小型设备可获上限为投资成本60%的投资费,功率大于10兆瓦的大型水电设备所获补贴的上限是35%。

    另外,现有的,销售价格低于成本且用于满足基本需求(不可替代)的大水电设备可申请“大水电站市场补贴”,该措施2016年已开始实行,补贴上限是1生丁/千瓦时。但获得补贴还有附加条件,联邦政府将公布获补贴设备的名单,申请者还要提交如何改善成本的措施。这项补贴的时限截至2022年底。

    生物质发电设备“投资费”补贴:生物质发电设备,包括热电设备(垃圾焚烧发电), 沼气发电设备和具有地区意义的树木燃烧发电设备也可申请“投资费”补助。补贴金额不超过直接用于发电的投资成本的20%。热电设备和沼气发电设备首次被纳入联邦的补贴范围。

    地热能补贴措施:现有的对开发地热储备提供投资保障的“地热保障”(Geothermie-Garantie)将继续实施,补助标准由原有的投资额的50%提高到了60%,且算入投资额的范围也有所扩大。2018年1月新出台的补贴措施同时对地热能的勘探也提供资助(Geothermie-Erkundungsbeitrag),上限标准也是费用的60%。另外,通过直接使用瑞士的热能资源用于建筑物的暖气提供,以长期减少二氧化碳排放,也能获得上限为成本60%的补贴。

    综述

    瑞士能源改革三管齐下,从提高能源效益、扩大再生能源和逐步退出核能三方面设计了一系列措施,对原有的政策扶持手段进行了深化或改革,并加入了不少新的支持措施。原来较单一的补贴措施带来的“排队等补贴”的压力有望以此缓解,而且更加丰富并具有针对性的措施使企业或民众获取财政支持的途径增加,实现难度也减少了。

    另外,对补贴政策设定时限,同时辅以“市场化”的措施,使能效提高和清洁能源的推广不过多依赖政府扶持,而是利用政府支持的过渡时期尽量提高效益,真正适应市场的需求,一旦补贴结束,也能持续发展。

    然而从目前的实施情况看也面临一些问题和挑战。例如新的补贴措施普遍不如原有的“成本覆盖入网补贴”额度高,原有的补贴体制中还存积了大量排队等补贴的设备,长时间排队等待的现状不能根本解决。而且各种新能源的利益代表之间也存在竞争,如瑞士太阳能协会swisssolar就对瑞士政府的政策不满,认为制定政策时过度估计了水电站的财政困难,而将对太阳能的1.2亿瑞郎补助款转移到对水电站的补贴。